刘行：税收立法权上收人大，不妨从房产税开始
相比改革开放之初，如今税收立法的环境和条件都已发生巨大变化，理应重新评估和思考税收授权立法问题。日前，国家税务总局总会计师汪康在中国企业发展高层次论坛上表示，税务总局正在研究制定房产税扩大试点的范围，但目前要提出一个完善的方案还有难度，而且房产税是关系到国计民生的大事，因此扩大试点还要经更大范围的讨论，甚至可能还要经过全国人大的讨论。有关负责人一句 甚至可能还要经过全国人大的讨论 的表示，看似不经意，却无疑点到了房产税乃至整个税收制度的命门。提醒我们在税收体制中存在的一个举世公认的基本常识：无法律即无税收，征什么税、怎么征以及征多少，都必须由法律予以规定，而且这里的 法律 是狭义的，仅指最高立法机关制定的法律规范。我国《立法法》也明确规定了这一原则：国家税收事项只能制定法律。由此可见，在严格法律意义上，房产税开征经过全国人大的讨论，其实不是什么 可能 ，而是必须履行的法定程序。现实中，之所以绝大多数税收的依据并不是法律，而更多的是行*法规以及各种行*规范性文件。根本的原因，在于改革开放之初税收法制建设任务繁重，而相关立法技术和条件尚不成熟，因而上世纪80年代，全国人大曾两次授权国务院对有关税收事项行使税收立法权。需注意的是，即使有法律的授权，也并不意味着被授权的行*机关可以对授权事项自主而为，也不意味着全国人大作为授权主体可对被授权者的税收立法听之任之，更不意味着授权之后全国人大自己不可能再行使税收立法权。相反，我们应当根据现实以及改革需要，逐步限缩直至取消行*部门的税收立法权，让税收立法真正回归最高立法机关。这是因为，一方面，当初全国人大授权国务院行使部分税收立法权，乃是权宜之计。随着经济社会的发展和税收立法经验的积累，尤其是立法技术的日臻完善，税收立法的环境和条件都已发生巨大变化，理应重新评估和思考税收授权立法问题。另一方面，税收立法授权尽管在当初是必要的，也对改革开放起到过积极作用，但如今毕竟时过境迁，加之授权范围过宽，监督制约机制严重缺乏，在一定程度上导致了税收行*权力的膨胀甚至异化，并由于不能充分反映民众呼声而出现了一些负面影响，稀释了税收立法的权威性、公正性和公信力。此外，更为重要的是，行*部门决策往往更加重视效率，又缺乏民意充分博弈平台，因而很可能会在决策过程中偏离民意，而全国人大具有相当高的代表性，可以为不同利益和力量提供制度化的参与途径。税收直接关系到广大纳税人的财产权利和经济自由，由全国人大而不是行*部门行使税收立法权，可以最大限度地反映和整合民意。可见，是该对现行税收立法授权的规范和实践进行重新审视和变革的时候了。另外，各地房产税试点自推出以来争议颇大，房产税也是关涉亿万家庭利益的重要税种，无论是试点扩大抑或是否开设这样一个税种，都理应充分吸纳民意，秉持程序公正。从这个意义上说，税收立法权的上收和回归，不妨就从房产税开始。□刘行（法律从业者）